Aux origines de cette différenciation-dualisation de l’action publique, mise en évidence par les sociologues J.-P. Augustin et M.-A. Montané [1] : un contexte de "crise urbaine et sociale", qui apparaît au grand jour et avec violence dans le quartier des Minguettes (Lyon) à l’été 81. La première "émeute urbaine" d’une longue et dramatique série…. Comme l’écrit Virginie Linhart [2], "à l’occasion de ses incidents, l’ensemble du pays "découvre" l’existence de ces cités à l’abandon tandis que la puissance publique prend acte de la faillite de ses services (école, formation, culture, logement…) inaptes à l’insertion des jeunes des banlieues. Le changement de majorité intervenu en mai 1981, conjugué au constat d’échec et au sentiment d’urgence, a favorisé la mise en place d’une politique innovante, laissant une large place à l’expérimentation".

Et Augustin et Montané de retracer le passage d’une forme d’action publique sectorielle à une approche territoriale transversale. Cette dernière s’incarne, typiquement, dans la politique de la ville, exemplaire de ces "nouvelles politiques sociales" (Pallier, 1998).

Les nouveaux dispositifs qui en dérivent sont multiples et variés [3]) :

• "logique territoriale" : identification des territoires où se concentrent les problèmes spécifiques d’insertion sociale (relégation urbaine et sociale) en rupture avec la posture précédente, universelle et égalitaire ;

• "logique partenariale" : volonté d’associer, aux acteurs publics traditionnels, leurs nouveaux homologues territoriaux (post-décentralisation) ainsi que la sphère associative, à des "projets" d’action concertés et communs ;

• "logique décentralisée" : délégation de la conception, de la gestion et de l’animation de ces opérations territorialisées et concertées aux acteurs associatifs et des collectivités locales ;

• "logique expérimentale" : dispositifs d’impulsion interministérielle, pour la plupart, et qui ont vocation à disparaître avec les problématiques qu’ils sont censés résoudre….

Des résultats en demi-teintes…

À l’actif de ce nouveau système d’action publique : la mise en évidence de leviers de l’action collective via l’implication d’acteurs appartenant à des institutions différentes, ayant des statuts différents, mais intervenant sur un même territoire, auprès de la même population. Ces "nouvelles politiques sociales" ont montré le rôle clé d’individus "passeurs", qui, grâce à leurs appartenances multiples, parviennent à relier des mondes qui, à défaut, s’ignorent, quand ils ne se concurrencent pas ouvertement.

Toutefois, trois facteurs principaux se combinent pour expliquer l’échec relatif de cette nouvelle configuration d’action publique :

• le premier a trait à cette dimension humaine, présentée ci-dessus comme un atout mais qui recèle, également, les germes de la discorde et de l’instabilité…. En effet, si un petit nombre d’acteurs font "tenir" l’ensemble du dispositif, ne risque-t-on pas de voir le tout s’effondrer avec le départ desdits intermédiaires ? En outre, que faire des acteurs classiques ? Comment les rallier à cette nouvelle logique d’action publique qui bouleverse leurs pratiques ?

• le second dérive du premier : la persistance ou le retour de réflexes sectoriels dans les secteurs traditionnels de l’action publique, fort réticents à l’égard de ces nouvelles logiques d’action qui déstabilisent leurs professionnalités (émergence d’une nouvelle e nouveaux métiers "concurrents" (chef de projets, chargé de mission, coordonnateurs, etc.) qui occupent désormais le devant de la scène) ;

• le troisième renvoie aux effets pervers d’un partenariat érigé, sans nuance, au rang d’impératif catégorique de l’action publique : dans son sillage, la "contractualisation" (entre administrations centrales/collectivités territoriales et acteurs, publics et privés, locaux) a fait l’objet d’un engouement - désintéressé ?- de la part de ses instigateurs - administrations centrales et collectivités territoriales - . Selon certains observateurs (Gaudin, [4] 1995) ces derniers y verraient un moyen, facile et peu engageant, de "reconfigurer" leurs interventions sans abandonner, en fait, leurs anciennes logiques d’action et pratiques sectorielles, en l’occurrence. De fait, la multiplication des contrats (éducatifs, de développement urbain, de prévention de la délinquance, etc.) aboutit à une complexification des mécanismes d’action publique (multiplication des instances de coordination, alourdissement des procédures, allongement des délais entre la réflexion et l’action,…) ainsi qu’à une illisibilité générale des rôles et champs d’action de chaque coalition d’acteurs publics (superposition et chevauchement des dispositifs et territoires-cibles). [5]

À l’évidence, la coexistence des anciennes et nouvelles logiques d’action publique ne va pas sans limiter les interactions vertueuses entre leurs acteurs respectifs….

"Vis-à-vis de la jeunesse urbaine, la politique de la ville se superpose à la politique jeunesse et aux politiques sectorielles préexistantes, plus qu’elle ne se confond avec elle ou ne la réoriente. En pratique, c’est une dualisation de l’action publique en direction de la jeunesse qui se structure, la politique de la ville se spécialisant socialement et territorialement et concentrant ses interventions sur l’offre de service spécifique en direction des jeunes considérés comme "en difficulté" et habitant les territoires dits "sensibles". (Augustin, Arpaillange, 2005)

De la difficulté d’établir un accord entre professionnels de l’insertion et jeunes en situation fragile

Paradoxalement, l’objectif affiché des dispositifs d’accompagnement (éducateurs de la prévention spécialisée, conseillers en insertion socioprofessionnelle, etc.) demeure la transition de ces jeunes vers la norme commune des politiques sectorielles. Objectif qui, en soi, prête déjà à la critique tant la norme en question y apparaît comme un idéal figé et fermé à toute adaptation (Roulleau-Berger, 1998 [6] et l’action engagée comme une opération de "normalisation" des jeunes des quartiers fragiles.

Et Augustin et Montané de pointer, non sans raison, un certain parallélisme conceptuel entre, d’un côté, l’approche socialisatrice des politiques territorialisées en direction de la jeunesse des quartiers (activités sportives, culturelles, de loisirs, etc.) et, de l’autre, la logique, républicaine et universaliste, qui sous-tend l’Institution scolaire : ne s’agit-il pas là, également, de "forcer les [individus] à se déprendre de leurs caractéristiques personnelles afin d’entrer dans un monde rationnel et abstrait, propre à la citoyenneté" ?(Barrère, Martuccelli, 1998 [7]).

Quoiqu’il en soit, l’éclairage est précieux s’agissant d’expliquer (en partie) les raisons d’une distance persistante, voire accentuée, entre les groupes-cibles et les professionnels des politiques de la ville. Si certains jeunes "jouent le jeu" des dispositifs et programmes afin d’en tirer le meilleur parti possible, d’autres refusent de se plier à l’exercice et s’indignent, parfois fort bruyamment, de l’absence de considération, vis-à-vis de leurs attentes, de leurs expériences et de leurs ressources, dont témoignent les dispositifs et activités proposés. Leurs revendications, explicites ou non, sont claires : davantage qu’une pure et simple concentration de moyens (humains, matériels et financiers), les jeunes résidents attendent la reconnaissance des singularités qui sous-tendent leur expérience sociale, qu’elles s’assimilent à des obstacles (trajectoires juvéniles entravées par les contraintes économiques, spatiales et sociales) ou à des ressources (compétences urbaines, politiques, sociales et savoirs artistiques, techniques et expérientiels, tels que mis en évidence par L. Roulleau-Berger [8]

Ici interviennent la question du pouvoir dans la relation, forcément inégale, qui se construit entre jeunes et professionnels, et, par suite, celle du conflit qui en dérive généralement. Lorsque deux visions différentes d’une même situation entrent en confrontation, cette dernière ne peut se résoudre harmonieusement que si l’une des deux parties en présence accepte de faire un pas vers l’autre pour "négocier" et, ainsi, suspendre le différend.

Or, cet accord fragile est d’autant plus précieux qu’il permet à la relation jeunes/professionnels de produire tous ses "résultats" (si tant est que l’on puisse s’exprimer de la sorte…). Laurence Roulleau-Berger préfère, quant à elle, parler de "coproduction des compétences" pour désigner les échanges de savoirs, formels et informels, et d’expériences qui ont lieu lorsque jeunes et professionnels identifient leurs intérêts mutuels à travailler ensemble, dans un rapport d’égale considération pour aller plus loin sur la notion de "coproduction des compétences"....

Toutefois, elle souligne aussi la fragilité de cet espace de confiance "limitée" [9], dont la pérennité repose sur les bonnes volontés des deux parties prenantes : "tant que les engagements ne s’alignent pas entre les professionnels de l’insertion et les jeunes, les conditions de coproduction de compétences ne sont pas assurées" (Roulleau-Berger, 1998) [10].

Les incohérences et contradictions d’une modernisation avortée

Force est de constater que la focale territoriale des "nouvelles politiques sociales" n’a que fort peu à voir avec cette approche relationnelle de l’action publique…. Elle ne dit rien, par exemple, des moyens que les professionnels mettront en œuvre pour "localiser" leur intervention et "faire avec" les attentes, nécessairement diverses, d’une population juvénile hétérogène. Le territoire y apparaît davantage comme un découpage administratif que dans sa composante humaine et subjective.

Du point de vue des bénéficiaires, cette vision technique contraste avec leur propre appréhension subjective du quartier, quand bien même ce dernier serait l’objet de sentiments mêlés et, parfois, contradictoires (appartenance/distanciation vis-à-vis du quartier). C’est parce que le quartier joue un rôle structurant dans la socialisation des individus, qu’il doit être, en quelque sorte, "partie prenante" des politiques qui le prennent pour décor et cible.

Or, le quartier continue d’être pensé comme une "enclave" et défini par ses "handicaps" et ses "déviances" par rapport à une norme socio-urbaine imaginaire. Considérés comme des "espaces homogènes cumulant uniformément les handicaps [sociaux] et l’enclavement géographique" (Avenel C., 2004 [11]), les "quartiers" ne sont, pourtant, ni des territoires anomiques où règnerait l’anonymat, "ni des zones de non-droit où l’exaction serait devenue la norme" (Kokoreff M., 2003 [12]). Au contraire, ces deux auteurs montrent que ces quartiers sont, avant tout, des lieux de relations - d’échanges, d’entraides et de solidarités informelles - et des lieux d’initiatives - culturelles, sportives, associatives et politiques -.

Loin de reconnaître la diversité qui participent de cette "force des quartiers", inlassablement rapportée par toutes les enquêtes sociologiques sérieuses, ces tentatives de reconstruction du lien social se sont finalement heurtées à leurs propres contradictions. Dans leur mise en oeuvre pratique, elles ont souvent dévié de leur finalité originelle et n’ont guère réussi à imposer leur axes directeurs - partenariat, territorialisation, subsidiarité et expérimentation -. Ces principes ont souvent été happés par les réflexes sectoriels de l’action publique traditionnelle. Et, comme, en pratique, les deux types d’intervention (territoriale versus sectorielle) coexistaient, il n’en fallait pas plus pour aboutir à une véritable "dualisation de l’action publique" en direction de la jeunesse, soit l’exact opposé de leur finalité première.